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关于我市产业扶贫工作的调研报告

2019-07-24 来源:通化市政协

  按照2019年市政协主席会议和常委会议的安排,市政协组成调研组,深入集安市、辉南县、柳河县、通化县就产业扶贫工作进行了调研。调研采取听取汇报、召开座谈会、查阅资料和进村入户调查相结合的方式进行。现就调研情况汇报如下:

  一、基本情况

  2016年以来,市委市政府高度重视脱贫攻坚工作,特别是突出抓了开发产业扶贫工作。通过大力实施产业扶贫工程,基本建立了党政牵头、规划引领、布局合理、特色明显、参与广泛的产业扶贫体系,增强了贫困群众增收和就业的能力,为决胜脱贫攻坚战奠定了坚实基础。

  (一)扶贫产业布局基本形成。市委市政府先后制定了《关于全面推进脱贫攻坚的实施意见》《关于推进脱贫攻坚工作三年行动方案》《通化市产业精准扶贫规划(2019—2020年)》、《关于发展产业促进精准脱贫的指导意见》等一系列关于促进产业扶贫发展的重要文件,对产业扶贫发展做了全面的规划。调度梳理了全市2016年至2018年扶贫产业总体情况,动态调整了2018年至2020年脱贫攻坚项目库,共储备产业扶贫项目330项,资金规模6亿元。

  (二)产业扶贫体系基本建立。各地以增加贫困户的收入和分红水平为目标,把产业扶贫作为脱贫攻坚战的重中之重来抓,实现了村级产业扶贫项目全覆盖。截至2018年底,全市发展产业扶贫项目477个,完成总投资3.875亿元,实现产业收入2419.42万元,带动建档立卡贫困人口48685人次,贫困人口通过扶贫产业人均增收1400元,为贫困人口脱贫做出了重要贡献,同时为农村经济结构调整和乡村振兴打下了良好基础。

  (三)产业结构得到合理调整。棚膜瓜菜产业实现了规模发展,食用菌产业和中药材种植产业推广迅速,畜牧养殖产业有了新的进步。截至目前,发展棚膜瓜菜项目101个,带动贫困人口12599人次;发展食用菌项目48个,带动贫困人口2735人次;发展中药材项目117个,带动贫困人口5724人次;发展畜牧养殖产业项目73个,带动贫困人口5653人次;新型产业迅速发展。发展休闲农业项目13个,带动建档立卡贫困人口1397人次;发展光伏产业项目74个,带动建档立卡贫困人口14929人次;基本实现了村级电子商务平台和电子商务网点全覆盖。截至目前,发展新型产业项目88个,实现新型产业收入1456万元,带动贫困人口16329人次,促进人均增收891.6元。

  (四)产业扶贫模式各有特色。如柳河县构建了“统筹资源配置、集中集约管理、普惠持续受益”的扶贫开发模式。以县为单位建成25兆瓦的光伏产业园区,带动全县贫困人口人均增收2600元。辉南县采取了“企业+合作社+贫困户”的资产收益带动模式,人均增收300元左右。全市有23户市级以上农业产业化龙头企业参与产业扶贫,带动贫困户1851户、3582人。

  二、存在的问题

  (一)规划引领、项目论证需要不断完善

  调研发现,部分地方的产业扶贫规划实行了镇集合各村,县集合各镇的方式编制而成,没有形成具有较大区域特色和规模发展的规划思路,产业集聚度不高。许多规划的项目只是在本地原有产业项目的基础上加以修改确定,缺乏专业部门论证,与市场需求结合不紧。个别地方的产业扶贫规划缺乏综合考虑,与土地总体利用规划、乡村振兴规划、村庄建设规划相冲突。规划的前瞻性、科学性、可操作性和引领控制作用需进一步加强。

  (二)农业产业结构调整不够、产业化龙头企业辐射带动作用不强

  各地农业产业结构普遍存在规模不大、市场化运作不够、一二三产业结合不紧的问题。具体表现为土地经营集约化程度不高,新型农业经营主体分散,农产品精深加工不足,产品品牌竞争力不强,农村与城市的互联互通水平较低,农民的收入水平增长较慢等,影响农村贫困人口脱贫。农业产业化龙头企业在产业扶贫和脱贫攻坚中参与不够,辐射带动作用发挥的不好。全市国家级、省级、市级农业产业化龙头企业共有187户,参与产业扶贫的只有23户,仅占12.2%。

  (三)扶贫产业同质化、项目雷同化现象比较严重

  从全市扶贫产业和项目建设看,产业同质化、项目雷同化比较明显。2016年至2018年,全市建成产业扶贫项目477项,其中,传统种植业项目266项,占55.76%,养殖业项目73项,占15.3%,二项合计占到71.06%,而新型产业项目只有88项,占18.4%。新型产业的88项中,休闲农业项目占13项、电商项目占1项,其余的74项则全部是光伏项目。

  (四)发展产业扶贫项目的制约因素较多

  一是扶贫项目的监管和审批仍然按照一般项目的审批程序和招投标程序进行,使许多产业扶贫项目和基础设施建设项目进展缓慢。二是县乡村缺少项目前期经费,没有资金编制项目可研和项目设计报告。三是部分地方由于原有的土地利用规划和村镇建设规划无法进行修改,导致一些项目不能落地。四是产业扶贫资金整合率不高,导致项目规模小成效低,由于投资渠道分散,落实到每个项目平均额度较低,影响项目做大做强。

  (五)现行的经营管理体制和机制影响项目进一步发展

  各地大部分产业扶贫项目的投资建设资金主要来自于包保部门和国家投入,项目建成后基本上都移交给了村里,存在着项目的产权界定不清等问题。由于大部分的村集体经济收入不高,没有后续资金投入,项目运行过程中所需的维护、研发、管理费用都无法保证,项目的进一步发展受到限制。绝大多数的项目没有实行企业化、市场化管理,没有进行企业注册,没有管理和监督机构,没有建立企业管理制度,村干部作为项目经营管理人员,身份、待遇和责任不清。许多产品没有商标,没有考虑相关标准,导致部分产品无法面对市场销售,埋下违法隐患。

  (六)乡村两级产业扶贫项目人才匮乏问题严重

  各地大部分产业扶贫项目是以村为单位建设的,相当比例的项目是依托在村委会,由村干部进行管理。缺乏专业水平的技术人员、管理人员、市场销售人员,导致项目管理粗放,生产成本、财务成本过高,项目收益率低下,出现无法适应市场化运营等情况。由于缺乏专业人才,一些正在运行实施并有一定技术含量的项目存在着可持续发展的隐患。此外,对负责建成项目进行管理的村干部没有实行工资和补贴激励机制,只是靠觉悟和责任工作,也影响村干部的工作积极性。

  (七)基层申报和发展产业扶贫项目存在顾虑

  调研发现,相当数量的镇村干部对争取产业扶贫项目和资金的积极性不高。究其原因,一是产业项目回报期长,并受自然灾害、市场行情等因素的影响,风险较大。二是按照规定,产业扶贫项目投产后,收益率从当年开始,要逐年实现6%、8%、10%的收益,大家普遍担心项目实施后达不到目标收益。

  (八)贫困户内生动力不足,发展产业项目的意识不强

  部分有劳动能力的贫困户在研究和发展产业项目时,由于缺少资金、技术和信息等原因,出现找不到产业、找不准产业的现象,存在着等、靠、要思想和坐等分红想法,过多依赖政府帮扶,甚至有的贫困户将扶贫物资私自卖掉,造成不良影响。

  三、工作建议

  (一)注重特色,抓好产业扶贫的总体规划和项目论证

  建议各级政府和项目主体单位要加强市场调研,因地制宜培育特色产业,宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游。要注重规划统筹和项目论证,对本区域的扶贫产业进行总体把握,制定科学合理的长远规划和阶段性规划、长远目标和阶段性目标,逐步实现区域产业统一规划,实现产业的规模化发展。鼓励农产品加工流通企业重心下沉,向有条件的镇(乡)和物流节点集中,推动特色小镇建设。县级要统一制定本区域的特色产业目录,要加强对国家乡村振兴规划、建立健全城乡融合发展意见和促进乡村产业振兴的指导意见的研究,尽早建立起切实可行的项目储备库,为未来争取项目和资金奠定基础。

  (二)加大农业产业结构调整力度,积极发展新型产业

  把产业扶贫发展同积极推进农业产业结构调整结合起来,同未来乡村振兴结合起来,突出农村特色,突出资源优势。以实现规模化、品牌化和科技化为目标,积极延长产业链、拓宽价值链、完善利益链,新产业、新业态、新模式,发挥好国家农业科技园区的带动作用。加快推进农村一二三产业的融合,大力发展现代种养业、乡土特色产业、农产品加工流通业、乡村休闲旅游业、乡村新型服务业和乡村信息产业等新型扶贫产业。充分发挥农业产业化龙头企业在产业扶贫中的辐射带动作用和在资金、技术、管理、加工、营销、人才等方面的优势,全面推进“龙头企业+合作社+农户”等发展模式和“利益共享、风险共担”的经营机制。前端抓好技术支撑,中间抓好生产组织,后端抓好市场营销,逐步形成附加值高、竞争力强的扶贫产业链条。对扶贫作用明显的企业,每年给予一定的政策优惠和资金奖励,营造“多帮,多带,多得益”的良性发展环境。

  (三)积极开展管理和服务创新,破解扶贫产业难题

  突出解决项目审批时间长、前期费用高、资金整合难、使用土地难、融资贷款难几个难题。一是充分结合“放管服”改革,对产业扶贫项目给予特殊对待,为产业扶贫项目审批开设“绿色通道”,进行专项论证和审批。二是由县级政府对支农资金统一进行整合,乡村两级负责项目申报,县级政府统一审核,资金统一使用,实现规模建设。三是县级财政要列支专项经费,解决镇村项目前期费用。四是要加大金融对产业扶贫的支持,放宽对产业扶贫项目贷款的条件,加大贷款额度,鼓励金融部门积极开发新的金融产品,帮助解决产业扶贫融资难的问题。

  (四)加大产业发展要素支撑,增强产业发展后劲

  一是加大基础设施投入,为助推产业扶贫发展创造条件。在生态环境保护、耕地质量提高、水利设施改善、道路交通建设、通信信息化建设等方面加大建设力度,不断强化产业扶贫的基础要素。二是加快完善乡村人才引进政策,在身份、工资待遇、住房等方面实行优惠,引导专业技术人才下乡、农村大学生回乡、农民工精英返乡。三是做好产业扶贫项目规划与土地利用总体规划、乡村振兴规划、村庄建设规划的衔接,全面整合零散建设用地,确保产业扶贫项目落地。四是强化扶贫产业的绿色发展,杜绝污染项目,走可持续发展的路子。

  (五)结合“五转”,加强对建成项目的管理

  建议各级政府要优化现有的产业扶贫项目库,主动增加符合当地发展的新型农业项目,增加贫困人口的选择面。要结合“五转”,加强对已建成产业扶贫项目的管理和指导,促进扶贫产业规范化、企业化和市场化发展。对已经注册为企业的产业扶贫项目突出规范化建设,加强财务、效益管理。对具备一定规模尚未成立企业的项目立即进行注册,转为企业,实行企业化管理。对不具备条件转为企业的项目要规范经营主体,明确责任,实行市场化经营和运作。要明晰产权,凡由国家和包保部门投资建设的项目,产权一律为村集体所有,建立资产台帐,加强对建成项目的资产管理,成立管理和监督机构,建立管理制度。加强审计监督,保证扶贫产业项目良性发展,让村集体有长远收益,使贫困群众的收益有保障,为下一步乡村振兴奠定良好基础。

  (六)充分调动干部积极性,激发贫困群众的内生动力

  一是加强对各级干部特别是有包保任务干部的教育和培训,树立责任意识,建立容错纠错机制,制定奖励制度,对在扶贫产业项目企业兼职工作的镇村干部发给一定的绩效工资和补贴,调动广大干部的工作积极性。二是加强对贫困户的技术培训,树立脱贫致富信心,激发贫困户内生动力和自我发展能力。三是要树立典型,每年树立一批脱贫致富典型,加大宣传力度,对脱贫致富带头人给予奖励,形成“比学赶超”的脱贫致富氛围。